Responsabilidad patrimonial del Estado por sanciones disciplinarias posteriormente anuladas
Jesús Manuel González Acuña
Indemnización de perjuicios
El principal problema que plantea la revocación en vía administrativa o judicial de las resoluciones disciplinarias sancionadoras consiste em la inmediata ejecutividad que a las mismas imponen tanto la Ley Disciplinaria Militar (art. 67) como la Ley Disciplinaria de la Guardia Civil (art. 54). Esta inmediata ejecutividad conlleva el resultado de que una vez obtenida sentencia estimatoria por la que se revoca la sanción impuesta, por ser contraria a Derecho, el sancionado ya ha cumplido el correctivo, con todos los perjuicios que las distintas sanciones conllevan.
Una posible solución o, al menos, un paliativo a estas situaciones, la encontramos en el artículo 106.2 de la Constitución: “Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley”.
Estos mandatos constitucionales se recogen y desarrollan en el Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [en adelante, LRJAP-PAC] y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial [RRP].
Consiste la indemnización por responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la reposición de la situación del interesado a su estado originario, como si ésta no hubiera sufrido alteración alguna, debiendo comprender tanto el dano emergente (valor de la pérdida que se haia sufrido) como el lucro cessante (beneficio dejado de obtener). En estos conceptos están incluidos los daños materiales y los daños morales. Las cuantías obtenidas en la determinación de la indemnización debe actualizarse, además, mediante la aplicación del índice de precios al consumo y el abono de los intereses por demora a que hace referencia la Ley General Presupuestaria, desde la fecha en que la lesión efectivamente se produjo.
En primer lugar, y antes de entrar en el fondo del asunto que nos ocupa, es importante destacar que el artículo 142.4 LRJAP-PAC dispone: "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva [...]". En parecida línea se muestra la jurisprudencia de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo indicando que la estimación del recurso no es suficiente para la concesión de la indemnización, pues se requiere alegar y probar los daños y perjuicios sufridos (SSTS de 6 de octubre de 1992; 27 de abril de 1993; 30 de enero de 1995; 8 de mayo de 1995, entre otras). Por ello, se han de hacer constar en el procedimiento las lesiones producidas y la relación de causalidad entre éstas y la sanción impuesta. Es decir, se convierte en regra general la necesidad de prueba tendente a acreditar la existencia real de los daños causados por la resolución anulada.
En relación con los daños morales, sin embargo, la Sala de lo Militar prevé la posibilidad de que la declaración indemnizatoria "[...] puede ser también resultado del sólo raciocinio judicial cuando tal declaración resulte inherente a la reparación exigida en justicia por un mal indebidamente producido" (Sentencia de 2 de febrero de 1993). En parecida línea se pronuncia en sentencias de 3 de febrero y 9 de mayo de 1998.
Supuestos indemnizables
Para abordar esta cuestión es preciso distinguir las sanciones en las que real y efectivamente se produce un perjuicio de caráter económico (pérdida de destino, pérdida de haberes) de aquellas en las que se producen daños morales por imposición de sanciones privativas de liberdad (arresto, en su diversas modalidades). Por supuesto, entre las primeras cabe también la indemnización por daños morales.
La posibilidad de que la anulación de las sanciones citadas en primer lugar origine el derecho a la percepción de una indemnización de los daños y perjuicios ocasionados no reviste mayor problema que su cuantificación económica, que en la mayoría de ocasiones consistirá en lo dejado de percibir (o retirado en la pérdida de haberes), actualizado com arreglo al índice de precios al consumo y los intereses que procedan por demora.
Respecto a los daños morales, está cada vez más aceptado por la doctrina (Ferrer Barquero, Ortea Salas), y va abriéndose paso esta línea entre la jurisprudencia, que cuando se impone una sanción disciplinaria que, además de no ajustarse a derecho, ha supuesto una conculcación de un derecho constitucional, puede pretenderse una indemnización por los perjuicios morales sufridos.
Cabría esta sanción incluso en las sanciones de reprensión, ya que en ocasiones pueden influir en la carrera profesional del sancionado, pues su anotación en la documentación militar del sancionado puede derivar en la no selección para la produzca por selección, aunque hasta el momento la jurisprudencia no se ha manifestado respecto a las indemnizaciones por sanciones de reprensión en este sentido.
Tienen encaje en el daño moral conceptos como la angustia, la alteración psíquica, el trastorno emocional, la aflicción moral, el perjuicio y descrédito en la situación profesional del endebidamente sancionado, la ofensa a sus sentimientos y reputación profesionales, la angustia inherente a la imputación de una conducta indisciplinada y, fundamentalmente, la lesión de los derechos de la personalidad, como el derecho al honor, por haber sufrido el perjudicado una intromisión ilegítima.
En este sentido, es destacable la regulación que el legislador introduce en el artículo 9.3 le la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de Protección Civil del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen, al disponer que "La existencia de perjuicio se presumirá siempre que se acredite la intromisión ilegítima. La indemnización se extenderá al daño moral que se valorará atendiendo a las circunstancias del caso y la gravedad de la lesión efectivamente producida, para lo que se tendrá en cuenta en su caso, la difusión o audiencia del medio a través del que se haya producido". Se trata de una presunción iuris tantum que dispensa en esta ocasión de la carga de la prueba al perjudicado por una sanción injusta, pues la estimación de un recurso contra una resolución sancionadora es motivo suficiente - en la mayoría de las ocasiones - como para acreditaria intromisión ilegítima en el derecho al honor.
La valoración de los daños morales es sin duda inestimable por cuanto no pueden medirse en términos económicos las aflicciones y los ataques al honor que supone una sanción indebidamente impuesta. Para cuantificar estos daños, la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo estima que pudiera tenerse en cuenta lo establecido en el Código Penal vigente en relación con la pena de multa, pues en esta regulación se establece una relación entre la privación de liberdad y una determinada cuantía económica, en función de la cual el impago da lugar a la substitución de la multa por una responsabilidad personal subsidiaria de un día de privación de liberdad por cada dos cuotas diarias no satisfechas, fijándose, en el artículo 50 del vigente Código Penal unas cuantías para las cuotas diarias que oscilan entre un mínimo de doscientas pesetas y un maximo de cincuenta mil. Ello, atendiendo a la relación de un día de privación de liberdad por dos cuotas diarias, podría venir a establecer un criterio orientativo que relacionara los días del arresto cumplido con el duplicado importe de las cuotas de multa, cuantia que puede ser matizada con la necesaria atención a las circunstancias personales y familiares del recurrente. En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1998, entre otras.
También ha avanzado notablemente la jurisprudencia en relación con la calificación de los arrestos - incluso domiciliarios - como privación de liberdad. Si bien en un primer momento se alineaban los tribunales con el legislador definiendo el arresto como "restricción de liberdad", la evolución del Tribunal Constitucional ha configurado esta sanción disciplinaria como una verdadera privación de liberdad, ya que la liberdad no es sólo un valor superior del Ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE) sino además un derecho fundamental (art. 17 CE), que está vinculado directamente con la dignidad de la persona y cuya trascendencia estriba precisamente en ser el presupuesto de otras liberdades y derechos fundamentales, por lo que en este campo no existen, ni pueden existir, ámbitos grises o indefinidos (cfr, entre otras muchas,Sentencias del Tribunal Constitucional 98/1986, de 10 de julio; 31/1995, de 6 de febrero; 61/1995 y 68/1995, ambas de 29 de marzo; 208/2000, de 24 de julio). Esta evolución jurisprudencial ha sido y es determinante para hacer acreedores de indemnización a los sancionados por falta leve, una vez superada la calificación de restricción de liberdad.
Procedimiento
En cuanto al modo y momento de solicitar la indemnización por daños y perjuicios, deben distinguirse previamente los supuestos en los que la estimación del recurso disciplinario se produce en vía administrativa o en vía judicial.
Cuando la anulación de una sanción disciplinaria, por ser contraria a derecho, se produce por sentencia de un Tribunal Militar estimando un recurso contencioso-disciplinario militar (ordinario o preferente y sumario), la reclamación debe realizarse en el momento de formalizar la demanda ante el Tribunal, ancluyéndola en el petitum de la misma, adicionando ésta reclamación a la pretención de nulidad del acto ( artículo 469 de la Ley Procesal Militar), para lo cual pueden utilizarse fórmulas del tipo: "así como los demás pronunciamientos a que haya lugar en derecho, incluida la indemnización por daños y perjuicios sufridos por el recurrente cuya cuantificación se difiere al momento de ejecución de sentencia".
Esta petición deberá fundamentar la relación de causalidad entre la sanción injustamente impuesta y los daños y perjuicios sufridos y será acompañada por los documentos que el recurrente estime oportunos para justificar esta relación de causalidad o para valorar los daños.
Aunque hayamos hecho referencia supra a la cuantificación de los daños sufridos en el período de ejecución de sentencia, no existe obstáculo alguno para solicitar su cuantificación en la propia sentencia, cuando resulte de un modo claro - o sea consecuenciadel resultado de una simple operación matemática - la determinación de la cuantía.
La posibilidad de solicitar la indemnización por daños y perjuicios se encuentra ante el Tribunal encargado de dirimir el litigio no excluye la posibilidad de hacerlo posteriormente, una vez obtenida sentencia estimatoria, por vía administrativa, si no se hizo uso de esta opción en la formalización de la demanda, pues los daños - especialmente los psíquicos - pueden sobrevenir en momentos posteriores al procedimiento.
La vía administrativa para la reclamación de daños y perjuicios se encuentra regulada en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial. A este procedimiento debe acudirse en los supuestos en que el recurso contra la sanción disciplinaria se estime en vía administrativa, tras los correspondientes recursos de alzada (o de reposición, en su caso) y, como se vio antes, en aquellas ocasiones en que el procedimiento se suscite ante la Justicia Militar y no se haya hecho uso de esta opción.
El procedimiento se inicia mediante instancia dirigida al Ministro de Defensa - o de Interior, en el caso de miembros de la Guardia Civil - en la que se deben especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del sercicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si es posible y el momento que la lesión efectivamente se produjo. Además, se acompañará de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba (art. 6 RRP).
El plazo de ejercicio de esta acción es de un año, a contar desde la fecha en que adquiere firmeza la sentencia o el acto administrativo que anule la resolución sancionadora o, en el caso de daños físicos o psíquicos, desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Es posible poner fin a este procedimiento por terminación convencional o acuerdo indemnizatorio que deberá proponerse, como momento límite, en el trámite de audiencia (art. 11 RRP). Esta propuesta incluirá los términos del acuerdo que el interesado estaría dispuesto a suscribir.
El procedimiento por responsabilidad patrimonial será resuelto por el Ministro competente en el plazo de seis meses desde su inicio, transcurridos los cuales sin que haya recaído resolución expresa o se haya formalizado el acuerdo, se entenderá que la resolución es contraria a la indemnización (art. 13 RRP).
La resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial agota la vía administrativa, por lo que si no satisface las pretensiones del reclamante, deberá acudir a la vía judicial contencioso-administrativa.
